As duas caras da arrecadação pelo espectro radioelétrico

Por José Otero | 08 de Setembro de 2020 às 10h00

Historicamente, os processos de alocação de espectro apresentam um foco puramente arrecadatório. Os governos ao redor do planeta têm encontrado no crescimento das tecnologias sem fio um novo montante que lhes permite enquadrar como orçamento nacional e, desta forma, continuar com os diversos projetos que vão desde o desenvolvimento de infraestrutura não relacionadas diretamente às telecomunicações, até iniciativas de clientes que permitem um governo permanecer no poder além de sua data de expiração. Gastos que, paradoxalmente, na maioria maioria das vezes não incluem o financiamento de projetos de cobertura das telecomunicações em áreas rurais ou regiões pobres do país.

Não obstante, nem sempre a fórmula de cobrar ao máximo possível por blocos de espectro radioelétrico tem servido para incentivar o desenvolvimento de novas tecnologias. Talvez o exemplo mais transcendental disto se encontre nos processos de leilões para blocos de espectro dos governos do Reino Unido e da Alemanha, que iniciaram com £22,5 e £30 bilhões (valores de 2000). O otimismo geral por estas cifras foi se dissipando paulatinamente, já que o tempo se encarregou de demonstrar a vitória desrespeitosa que estes processos significaram para o desenvolvimento do setor das telecomunicações na Europa.

Por um lado, as grandes expectativas de governos, como o holandês e o italiano, fracassaram quando seus processos de licitação de espectro coletaram muito menos do que a meta inicial projetada por eles. Em outros mercados, como a França (ainda que o governo tenha optado por um processo semelhante ao de um concurso de beleza), o mesmo tomou lugar muito mais tarde do que o originalmente projetado. Assim, numerosas licenças adquiridas em distintos países da região terminaram sendo regressadas por operadoras que não contavam com o poder financeiro de levar o desenvolvimento para todos os mercados onde buscaram captar um bloco de espectro financeiro.

A exuberância dos preços pagos pelo 3G na Alemanha e no Reino Unido, além de seu inalienável impacto financeiro no mundo dos prestadores de serviço móvel, teve duas consequências imediatas. Por um lado, flexibilizou-se a regulamentação referente às operadores móveis virtuais (OMV) com mercados como a Itália, eliminando sua proibição a um modelo de negócios que passou de ser um parasita das operadoras móveis de rede (OMR) para se converterem em unidade de negócio que lhes permite recuperar mais rapidamente seu investimento na concessão de espectro radioelétrico. Outro mercado, como Hong Kong, preferiu obrigar que 30% da capacidade de espectro para 3G adquirida pela OMR fosse destinada a ser utilizada por OMV. O problema é que nunca chegaram os centos de OMV esperados pelas autoridades de governo.

Outro grande problema que surgiu trazido pelos grandes montantes pagos na Europa por 3G foi o surgimento de especuladores de espectro, que adquiram blocos deste ativo sem possuir o capital ou plano de negócios para fazer um lançamento próprio. A ideia de muitos era esperar a chegada de investidores com dinheiro e interessados em comprar este espectro que seria vendido, segundo a crença popular, a um preço por MHz similar ao pago nos processos europeus mencionados anteriormente.

Uma das áreas mais afetadas por este tipo de transação foi o Caribe, com investimentos em mercados como Barbados ou Jamaica, adquirindo espectro com a esperança de que um investidor chegasse a salvar o empreendimento, deixando vários milhões de dólares para o especulador. Desafortunadamente para a maioria destes intermediários forçosos, sua grande aposta nunca teve tantos frutos e a única consequência que teve seu acumulo foi atrasar sua utilização no mercado.

Nem sequer as grandes promessas de trazer novas tecnologias foram suficientes para traduzir a licitação de frequências mais altas em relação às tradicionalmente utilizadas para os serviços móveis, a mesma demanda que iniciava o serviço celular. Licitações desertas ou parcialmente desertas em mercados como Peru e Chile, alocação de frequências de espectro radioelétrico sujo na Colômbia, frequências sem provedores que possam oferecer equipamentos para sua exploração no México, custos superiores aos inicialmente projetados em El Salvador e Venezuela ou a falta de dispositivos para poder cobrir a demanda do operador na República Dominicana são somente alguns dos múltiplos problemas da indústria móvel na região.

Claro que, anteriormente, não se entrou em detalhes a respeito das diferenças em margens de ganhos entre as operações latino-americanas de diferenciar empresa versus os reportados em estados financeiros da Europa, Ásia Pacífico ou Estados Unidos. Em algumas ocasiões, a relação entre a entrada média por usuário em mercados desenvolvidos era até 20 vezes mais alta que as que se mostravam e seguem mostrando na América Latina e no Caribe. Um dado que não é menor quando se busca explicar a falha de frequências baixas (com e sem interferência) para buscar conectar populações remotas na Argentina, ou manter ao longo tempo os serviços lançados em meio aos andes peruanos há mais de dez anos. Isto sem esquecer do tamanho e do poder aquisitivo do mercado potencial de clientes que tem condenado muitos das Antilhas a um continuo status quo caracterizado pelo duopólio.

Logo, nas grandes voltas na entrega de espectro para 3G e 4G na região, na qual a maioria dos mercados continua atrasada em seus esforços para liberar mais capacidade de espectro radioelétrico para serviços celulares avançados, vemos que os governos continuam pensando que se poderá obter pagamentos similares para a AL aos feitos por MHz/POP em Londres, Nova York ou Tóquio.

Aumentar os custos das operadoras, trocar unilateralmente o marco regulatório e exigir cobertura aparte das altas somas de dinheiro pagas ao governo para continuar operando, não contribuem em nada para a transparência ou estabilidade. Observe o caso de renovação de concessões no Equador, considerado o mais emblemático da região e uma inspiração para outros governos regionais para revisarem seus processos de renovação de outorgas, ainda que isto seja negar o acordo inicial ou recuperar leis que são prorrogadas antes da chegada dos atuais investidores do setor móvel, como foi o caso de retorno de infraestrutura do estado da Colômbia.

Em casos extremos, a inoperância do regulador não se limita à administração de espectro radioelétrico se não tivermos estes temas muito claros; por exemplo, ser efetiva na interconexão entre duas operadoras como foi o caso por um longo tempo no Haiti com a chegada de uma empresa comprometida com investimentos em fibra óptica. Desejos de desenvolvimento como estes têm levado os governos como o da Nicarágua a tomarem decisões erradas no momento de fomentar a entrada de operadoras que não procuram alcançar cobertura nacional em um mercado que, por anos, somente contou com serviços móvel em 50% do seu território central/sul do país.

Estes exemplos históricos servem para triplicar os custos diretos e indiretos que existem como consequência das políticas de alocação de espectro radioelétrico na região. É necessário licitá-lo, porém dentro de uma racionalidade que considere as características do mercado local, como é o caso de alguns países como Brasil, Costa Rica e Peru, para mencionar alguns, que estão com essa pauta. Não se pode voltar à letargia que, por mais de uma década, caracterizou a política de telecomunicações de países tão diversos quanto a Argentina ou El Salvador, levando-os a mais de dez anos de espera para o lançamento de novas frequências.

Dessa forma, os tomadores de decisão devem estar atentos aos comentários que vêm do setor, sejam eles elogios ou críticas. Por exemplo, afirmações que fazem alusão ao comportamento de alguns governos ao conceder espectro radioelétrico de forma direta, antes de outras operadoras de mercado o terem, lhes permite sair na frente na implantação de uma nova tecnologia, ou pelo menos melhorar sua posição no mercado, casos vistos em Antígua e Barbuda, Bolívia ou Uruguai. Uma ressalva deve ser feita em relação às nomeações diretas, o caso é diferente no Panamá, onde o governo decide o preço e dá o bloqueio diretamente para cada operadora uma vez pago o preço estipulado.

É certo dizer que nos encontramos em uma região que, ao parecer, durante os últimos cinco anos tem despertado e se dado conta do valor disto para o desenvolvimento de cada país, proporcionando uma mudança na forma em que os governos abordam o mercado das telecomunicações. Nos dirigimos até uma digitalização pregada por muitos como a grande transformação digital, uma transformação que vai forçar uma mudança interna que pode chegar a ser muito dolorosa em alguns momentos, pois deverá revelar as grandes injustiças e diferenças existentes em todos os países da América Latina e do Caribe.

Uma transformação que, considerando as informações publicadas sobre o tema no Brasil, Colômbia e Reino Unido, necessitará de melhor informação estatística em relação à que possuímos. Se existem queixas em países como Bahamas, Brasil, Chile e México a respeito da atualização dos dados oferecidos sobre o setor, imagine a situação de atraso que se vive em Honduras, Guatemala, Porto Rico ou Venezuela. E ainda se olharmos para o Caribe que não fala espanhol, como sempre esquecemos destes cinco mercados (Republica Dominicana, Granada, St. Cristóvão e Neves, Santa Lúcia, San Vicente e Granadinas) que compõem a Autoridad de Telecomunicaciones del Caribe Oriental, conhecida por ECTEL. É relevante destacar que não é porque oferecem muitas variáveis que se tem as métricas corretas para fazer as análises necessárias requeridas por projetos que incentivam a transformação digital.

Obviamente tudo isto tem um custo, requer um grande esforço e muita cooperação. Sobretudo quando sabemos que a transformação digital necessita de um enorme investimento em fibra óptica, do qual os avanços da Argentina, Barbados e Uruguai são bastante claros, e também o desenvolvimento e lançamento de redes 5G. Aqui, o importante é entender que serão necessárias frequências baixas, médias e altas (milimétricas) que transportam dezenas de estações base, que podem ser necessárias atualmente em mercados como Anguilla ou Aruba para milhares, e em mercados como Paraguai e Guatemala para centenas ou milhares que dão cobertura nacional para milhões. Em outras palavras, são investimentos tão grandes que o compartilhamento ativo da infraestrutura terá uma face mais amável nos próximos anos.

De volta ao mundo da alocação de espectro - não, eu não me esqueci desta questão importante - também terá que ser redefinido, pois o que foi observado no ano passado no México não é solitário ou único. Pelo contrário, é voltar a um modelo já adotado naquele e em outros mercados latino-americanos (Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador e Peru) por operadoras móveis que não podem pagar o preço exigido pelas autoridades reguladoras para concessões de espectro radioelétrico. Isso está voltando à origem do aluguel da capacidade móvel que existia na Europa na década de 1990 antes da chegada da Virgin Mobile ao Reino Unido.

Insisto, o que aconteceu no México deve enviar sinais de alerta para todos os governos da região, porque é uma das consequências do retorno do espectro radioelétrico em um ambiente onde existe um mercado secundário de espectro e uma abertura para aluguel de capacidade. Por exemplo, na frequência de 3,5 GHz com uma operadora com concessão nacional de 100 MHz, outra com 50 MHz e outra com mais interesse em devolver espectro de rádio, do que em adquirir novas concessões, quanto dinheiro o governo espera obter?

A pergunta que fica para o resto da região é: vamos continuar focando na cobrança com a esperança de atingir níveis como o mexicano, ou vamos pensar em cobertura e oferta de serviços para toda a população? Ou ainda: vamos começar a sofrer o mesmo mal que afetou a Jamaica e Trinidade e Tobago, onde o mesmo bloco de espectro está continuamente sendo licitado para novas partes interessadas que não podem garantir financiamento para uma nova operadora em mercados com mais de 150% de penetração.

A Internet das Coisas será a salvação ou o novo placebo de uma indústria que exige altos níveis de investimentos constantes? Ou, finalmente, daremos uma olhada por dentro e nossos líderes entenderão que somente com um diálogo que inclua o setor privado e a sociedade civil poderemos começar a encontrar soluções para as exclusões digitais que nos separaram de maneiras infinitas desde os tempos do telégrafo.

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